当前我国既处于经济社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，各种社会问题和矛盾错综复杂，社会管理的任务艰巨繁重，社会领域的立法工作也面临前所未有的压力和挑战。社会组织相关法律体系的建设就是其中突出的一个方面。

背景分析

改革开放以来，我国社会组织相关立法工作一直落后于实践。1988年9月，在社会组织蓬勃发展近10年之后，我国出台了有关基金会管理的行政法规，成为社会组织相关立法的破冰之作。之后陆续颁布了有关外国商会、社会团体的行政法规。迄今为止，我国社会组织的法律法规主要包括：国务院于1998年10月和2004年3月先后颁布的有关社会团体、民办非企业单位和基金会的三个行政法规，以及全国人大陆续颁布的有关公益捐赠、民办教育、企业所得税（减免税）等方面的专项法律。这些法律法规不仅落后于社会组织实践发展对立法工作的巨大需求，也制约了社会组织管理在体制和机制上的改革创新。可以说既束缚了社会，也束缚了市场，束缚了政府。已经到了非突破重建不可的程度了。概要言之，我国社会组织现行法律法规存在的主要问题：一是法律位阶低，既没有统一的社会组织基本法律，现有的几个专项法律的主旨都不在社会组织，而旨在规范和保护社会组织的三个法规又都停留在行政法规层面，缺乏应有的权威性和指导性；二是法律法规之间缺乏相互协调，不仅缺少内容上的相互呼应和互补，在许多重要规定上甚至相互矛盾和制约，如民办非企业单位相关条例明文规定不可分红的“非营利性”，到了民办教育相关法律中却出现了“合理回报”的规定等；三是实体性规范少，程序性规范多，对社会组织的登记、监管、执法、培育、发展等方面都缺少具体和可操作的规定；四是政策不配套，内容不完善，对社会组织在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接转移政府职能和公共服务等方面，都缺乏具体的、相互衔接的政策规定；五是存在较为突出的制度盲点，现行法规中对境外社会团体和民办非企业单位没有做出任何规定，对行业协会这种市场经济中特殊的社会组织也没有相应的特殊规定，对实践中涌现出的大量城乡社区社会组织，尽管很多地方采取了备案制的试点，法律法规也没有任何规定。等等。

鉴于上述，我们强烈呼吁加快社会组织相关立法工作，尽快出台相关法律并修订既有的法律法规，健全我国社会组织法律体系，以更好地保障社会组织的合法权益。规范和促进社会组织的健康发展，从而进一步发挥社会组织在构建社会主义和谐社会中的积极作用。

几点建议

为此，我们提出如下政策建议：

第一，加紧起草涵盖所有社会组织类别的基本法律，在广泛讨论和征求意见的基础上尽快出台，形成社会组织领域统一的、权威的和具指导性的基本法律规范。

社会组织作为区别于政府、企业的人类第三种基本的组织形式，尽管形式多样、千差万别，但在民间性、非营利性和一定程度的公益性上都具有共性，在基本权益保障、行为规范、治理结构等诸多方面也都具有相同或类似的要求。随着我国经济社会的不断发展，社会组织的类别和层次会越来越丰富、越来越复杂，有必要建立一个涵盖所有社会组织类别的统一的基本法律。早在上世纪80年代后期，在小平同志的直接关怀下，国务院曾启动“结社法”的起草工作，研究了各国相关的经验并广泛征求了意见，尽管后因种种原因这项工作停了下来，但还是积累了宝贵的经验。近年来，国务院相关部门和许多专家都提出起草《非营利组织法》、《社会组织法》等建议。我们认为：目前起草这项基本法律的条件已经成熟，有必要由全国人大法工委牵头组成专门的起草小组，在深入研究、广泛调研的基础上形成草案，充分研讨，广泛征求各方面的意见，并尽快提交立法机关审议。

第二，在推动社会组织管理体制改革创新的同时，加快修订社会团体、民办非企业单位和基金会三项行政法规，努力形成从制度上建构社会组织统一监管体系和促进社会组织健康发展的新格局。

我国现行的社会组织管理体制形成于上世纪80年代后期，已成为制约社会组织发展及其积极作用发挥的落后的管理体制。目前从中央到地方都在积极探索社会组织管理体制的改革创新，在建立统一直接登记和备案制试点方面积累了不少成功经验。我们建议的改革方向，应是建立以统一的直接登记为主，以部门间协调监管、分类指导、重点支持为辅的社会组织管理和发展新体制。关于这方面的政策建议已另案提交。在推动社会组织管理体制改革创新的同时，应加快修订既有的三项社会组织管理法规。这三项法规，除基金会条例是7年前颁布的外，其余两项条例都已历10余年，其中大部分内容和规定都应做大幅度修订和补充，即使基金会条例也有不少需要修订。三项法规的修订，一方面要密切配合管理体制的改革创新，将新的管理体制以制度化的形式明确规定下来，保证新体制的有效性和权威性；另一方面要尽可能反映社会组织实践发展的客观需要，维护社会组织的合法权益，规范和促进社会组织的健康发展。建议国务院法制部门在立法过程中能广泛征求相关部门、专家学者、各级各类社会组织等多方面的意见和建议，在充分讨论和征求意见的基础上尽快出台三个条例。

第三，明确社会组织的产权属性并加大保护力度，同时将行业协会、社区社会组织、境外社会团体及民办非企业单位等特殊类别的社会组织纳入法律规范内，建构一个更具包容性、针对性和可操作性的法律制度框架。

随着社会组织的不断发展及其在经济社会生活中作用的彰显，社会组织的产权归属及相应的保护问题日益突出，需要从法律上做出明确的规定。一般而言，社会组织的财产既非国有也非私有，而是介于国有与私有之间的具有公益或互益性质的社会财产。目前，宪法和相关法律都明确规定了对国有财产和私有财产的保护原则，却没有对社会组织这种特殊财产的保护规定，在司法实践中带来了许多困惑，导致社会组织财产管理中一系列问题。我们建议在相关立法中，应当明确规定社会组织的财产属性，建立社会组织财产保护的有效机制，加大保护力度。同时，对于行业协会这类具有显著市场机制特性的社会组织，应通过专项法规的形式加以特殊规定；对于不具备登记条件的大量城乡社区的社会组织，应通过法律规定的备案制形式加以规范和引导；对于境外社会团体及民办非企业单位等社会组织，也应尽快通过修订相关法规，明确将其纳入法律规范内。

（编辑：xuyongjie）